Экономические отношения между государством и поставщиками определенных товаров, работ и услуг, так называемые «государственные закупки», имеют исторические предпосылки развития еще во времена Древнего Рима, где во время форумов организовывались торги по продаже имущества несостоятельных должников. Также, исходя из положений «Русской Правды», аналогичные события происходили и в Киевской Руси. В летописях XII-XIII вв. содержатся цены на товары, которые можно было купить на торгах (в частности зерно, хлеб, овощи, молоко, изделия ремесла, мясо). В XV в. в Киевской Руси начинается проведение ярмарок, которые происходили несколько раз в год и продолжались до недели. С их появлением значительное развитие получили контракты на поставку товаров в крупных размерах, что привело к созданию внутреннего рынка оптовой торговли.
Уже в XVII в. начинается формирование экономического подхода в отношениях между государством и поставщиками товаров на территории России. Прототипом современных открытых торгов можно считать Царский Указ 1654, который регламентировал доставку в Смоленск сухарей и муки по подрядной цене. Согласно ему, купцы, воеводы и бояре, которые согласились бы отвезти товар в пункт назначения, должны были получить соответствующие грамоты. За перевозку установленных объемов груза царские люди торговались с купцами, при этом сам груз был освобожден от пошлины. Таким образом, государство еще не осуществляло открытый конкурс в его современном понимании, но уже поводило отбор исполнителей, формировало заказ, и формулировало договорные условия поставок. Инициатива царя продемонстрировала пример готовности заказчика вести диалог с поставщиком на рациональной и экономически выгодной основе.
Активная военная деятельность Петра I стала толчком для увеличения количества торгов уже в 1714-1721 гг. В этот период применяется новый метод закупок – публичный конкурс. Для увеличения количества подрядчиков объявления о закупках размещали на воротах до въезда в город для того, чтобы максимальное количество людей, которые въезжали или оставляли город, могло с ними ознакомиться. Результаты всех торгов, независимо от объемов, объявлялись публично, и информация передавалась в Канцелярию Сената. Поэтому, закупки во времена Петра I имели признаки открытости. При этом можно утверждать, что такая открытость стала значительным толчком для увеличения количества конкурсных подрядов, в результате чего была создана специализированная организация – канцелярия подрядных дел, которая координировала поставки товаров и их продажи.
В 1721 году российское государство объявило себя империей, и определило вопросы поставки товаров как одно из ключевых направлений. Позднее появилось самое раннее упоминание законодательного регулирования торгов, а именно – в первом разделе «Регламента о управлении Адмиралтейства и Верфи» под названием «Как находить подрядчиков и с ними договариваться». Значительное внимание уделялось процедурным вопросам – при объявлении торгов должны были сразу указываться условия поставки товаров, начало, конец и место подачи заявок. В царских указах в 1717, а затем и в 1731р. появляются упоминания о первых официальных специалистах в сфере закупок, а именно – о должности гофро-маклера, без которого запрещалось проводить торги.
Сама процедура торгов также приобрела определенные формальные черты и порядок. Главным требованием к подрядчикам была их надежность, то есть они получали договор, если имели достаточное финансовое состояние и гарантов с отличной репутацией. Заказчик устраивал аукцион, после чего каждый потенциальный подрядчик объявлял свою цену. Выигрывал тендер тот, кто предлагал наименьшую цену, но другим участникам также давали шанс. После того, как объявляли победителя, служащий зажигал свечу, горящую сутки. Если за это время кто-то из поставщиков предлагал еще более низкую цену, он получал этот контракт.
Одновременно с ростом количества торгов росло и число мошенничеств, связанных с использованием казенных средств, в частности: массовое невыполнение контрактов, сговоры подрядчиков и членов комиссии. Первой превентивной мерой стало размещение судебных решений на городских воротах для посрамления подрядчиков, а в 1721 году был принят сенатский указ, предусматривающий значительные штрафы и наказания в случае мошенничества (500 руб. за первый случай, 1 тыс. руб. – за второй, ссылка на 5 лет – за третий). В 1730 г. подрядчикам было запрещено участвовать в торгах без справки об отсутствии государственных долгов и долгов по векселям. Показательно, что это требование сохранилось и в современном законодательстве в виде справки об отсутствии налоговой задолженности, предоставляемой как один из документов для участия в процедуре.
Почти через 40 лет, в 1758, был принят новый документ по регулированию сферы закупок – «Регул провиантского правления», устанавливающий среди прочего перечень форс-мажорных, обстоятельств, наступление которых освобождало поставщиков и подрядчиков от ответственности за неисполнение обязательств по государственным закупкам. Другой документ – «Как находить подрядчиков и с ними договариваться» – ввел приоритетность приобретения товаров именно непосредственно у производителей и крестьян, а не у купцов.
Следует отметить, что случаи мошенничества существовали уже в XVIII в. Так в Российской империи, чтобы ограничить такие риски, были дополнительные требования к купцам, а именно: справки, аттестации, предоставление информации о капитале. С 1758 года особое внимание стали уделять принципу эффективности: важным нововведением было предоставление инструкций по требованиям к качеству товара и запрет формировать заказ на сумму большую, чем собственный капитал.
Уже в 1775 произошли значительные изменения в регулировании государственных закупок, что усилило контроль над ними и позволило разделить степень ответственности за их результаты в зависимости от сумм и сроков контрактов. Так, были введены ограничения на суммы и сроки контрактов, заключаемых казенной палатой в размере 10 тыс. руб. и 4-х лет. Если суммы и сроки были больше, то для усиления контроля эти контракты подписывались императрицей Екатериной II.
Начало XIX века ознаменовалось реформой системы государственного управления. В этот период было принято более 100 узконаправленных правительственных актов, регулирующих условия проведения, обеспечения торгов и поставки товаров для определенных отраслей, в частности – текстильных изделий, хлеба, военного обеспечения. В общем, процесс проведения торгов был в значительной степени упрощен. В частности, для внесения предложений было разрешено отправлять их по почте, тогда как сами участники конкурса или их доверенные лица могли прибывать непосредственно на торги. Кроме того, было введено понятие «справочная цена» (аналог современного термина «ожидаемая стоимость»), без определения которой объявление торгов было невозможным. Для обеспечения выполнения крупных контрактов, которые требовали обеспечения пропорциональным залогом, была введена возможность его разделения на нескольких поставщиков, что стало прототипом современного разделения одной закупки на лоты.
В конце XIX в. появились торги с ограниченным участием, на которые приглашались только подрядчики с надежной репутацией и опытом работы. Это фактически означало предварительный отбор поставщиков еще до проведения процедур, что применяется и в современном законодательстве о закупках. Однако важнейшим изменением в этот период стало внедрение механизма анализа эффективности закупок через расчет показателя экономии казны. Этот показатель рассчитывался как разница между справочной ценой и суммой контракта после проведения торгов с конкурсным отбором поставщиков.
Одновременно власть принимала меры по предотвращению злоупотреблений со стороны участников и организаторов торгов и незаконного обогащения за счет казенных денег. В 1845 был принят первый Уголовный кодекс, предусматривающий ответственность за нарушение условий или причинение ущерба при проведении торгов и исполнении договоров, а также наказание за должностные нарушения (преждевременное раскрытие коммерческих предложений, участие в торгах государственных служащих и членов их семьи). Соответственно, можно утверждать, что в этот период формируется более целостный подход к реализации процесса государственных закупок в логической связке «объявление – проведение торгов – контроль над их выполнением».
Октябрьская революция 1917 года стала началом внедрения административно- командного подхода в экономике, согласно которому все имеющиеся ресурсы принадлежат государству, а управление ими осуществляется централизованно. Интерес к конкурсам для обеспечения государственных нужд был отмечен во времена НЭПа. В мае 1927 года правительство утвердило новое Положение о государственных подрядах и поставках, согласно которому выгодность условий и определение поставщика больше не ограничивалось только поиском низкой цены. Заказчик получил право руководствоваться кредитоспособностью, надежностью, опытом подрядчика, что позволило бы обеспечить максимальную выгоду государства при выполнении контрактов. Однако торги в советской экономике присутствовали только формально и проводились для продажи на экспорт дорогостоящих товаров, в частности драгоценных металлов и меха.
Концентрация экономической власти в государстве свела на нет возможность свободного и инициативного хозяйствования. Практически все предпринимательские функции были поглощены органами государственного управления. В командно-административной системе государство собственноручно определяет стоимость экономических ресурсов, а также объемы производства товаров и услуг, их цены. Соответственно, необходимость проводить торги исчезла.
Государственный план СССР с пятилетними планами развития народного хозяйства страны начал провоцировать дисбаланс между плановыми показателями и имеющимися ресурсами. Поэтому, в 1988 году впервые появилось понятие «государственный заказ», имевшее целью остановить негативные тенденции в народном хозяйстве и стимулировать развитие экономики. Государственным заказом поддерживались стратегически важные отрасли экономики, и в среднем покрывалось около 80% народного хозяйства.
С начала 1990-х гг. осуществлялся переход от централизованного предоставления ресурсов и плановых поставок продукции, привычных для советских предприятий, к закупкам в рамках «рыночных условий». Либерализация цен, внешнеэкономических торговых связей, свобода предпринимательства – реформы этих сфер осуществлялись по принципу: «чем радикальнее и быстрее – тем лучше». Такой подход был типичным для стран с переходной экономикой и характеризовался приоритетом политики над экономической целесообразностью.
В этот период Россия начала разрабатывать новые механизмы обмена: систему институтов, определение правил и рамок поведения хозяйствующих субъектов. Новые правила демонтировали старую систему материального обеспечения, устранив централизованные поставки и плановые экономические отношения. Новые подходы к удовлетворению государственных нужд основывались на следующих принципах:
1) договорный характер закупок: «государственный (муниципальный) контракт» должен быть основным документом, определяющим права и обязанности государственных заказчиков и поставщиков;
2) платные отношения между участниками процесса закупки;
3) оплата товара по договорным рыночным ценам (кроме товаров, на которые действует государственное регулирование цен);
4) объемы предложения зависят от платежеспособного потребительского спроса;
5) равноправие поставщиков и подрядчиков независимо от формы собственности;
6) равная ответственность участников закупки.
После принятия Новой Конституции Российской Федерации (1993 г.) был осуществлен радикальный пересмотр российского законодательства в целом, в том числе и нормативных рамок для государственных закупок. Из-за нехватки времени на стратегическое планирование реформ, любые изменения в законодательстве того периода часто были номинальными, связанными с поверхностным исправлением терминологии.
В конце 1994 года в России был принят пакет нормативных актов по закупкам для государственных нужд. Новый федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №60-ФЗ от 13.12.1994 г., свел объект регулирования лишь к федеральным государственным закупкам. Закон установил общие правовые и экономические принципы закупочной деятельности для федерального уровня бюджетной системы.
Несмотря на сужение объекта регулирования с самого начала федеральным законом № 60-ФЗ был сформирован о важный вектор развития российского законодательства о государственных закупках. Всем субъектам Российской Федерации было настоятельно рекомендовано применять его. Это означало, что регионы должны были принять свои нормативные правовые акты, регулирующие деятельность участников в процессе закупок. С другой стороны, система бюджетных трансфертов вынудила местных заказчиков применять федеральный закон, расходуя средства, выделяемые в рамках совместного проектного финансирования из федерального бюджета.
Интенсивные обсуждения новой редакции рамочного закона о государственных для общественных нужд осуществлялись в течение нескольких лет, начиная с 2001 г. в виде конференций, межведомственных согласований, обсуждений и т. д. В 2005 году был принят федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 года №94-ФЗ. Данным законом были введены несколько технологических и содержательных новшеств, способствующих эволюционному развитию системы государственных закупок:
1. Основная идея нового закона заключалась в том, чтобы стимулировать расширение государственных закупок, облегчая доступ потенциальных поставщиков, включая иностранных участников, посредников и даже физических лиц, а также увеличивая количество заказчиков, за счет унификация правил муниципальных закупок.
2. Впервые в российской практике правила и технологии федеральных, региональных и муниципальных закупок были унифицированы.
3. Федеральный закон № 94-ФЗ заложил основы новой системы повышения осведомленности участников рынка путем размещения информации на официальном сайте.
4. Впервые были сформулированы правила проведения электронных закупок.
5. Исключены излишние и технически сложные согласования уполномоченными органами.
6. Мелкие закупки получили официальное признание.
К сожалению, в законе также было и немало недостатков. Некоторые из них были концептуальными и противоречили эффективным практикам закупок, признанным на международном уровне.
Многие участники процесса были разочарованы действующими правилами государственных закупок в соответствии с федеральным законом №94-ФЗ: заказчики не могли вовремя закупить необходимую продукцию, ее пользователи жаловались на низкое качество, поставщики не теряли интерес к участию в закупочных процедурах в связи с риском несвоевременной оплаты, угрозой дополнительных затрат, связанных с коррупцией и т. п. Наконец, чиновники, правительство и президент также критиковали сложившуюся систему за неэффективность.
В течение 2011 года во исполнение поручений Президента и Премьер-министра было предложено несколько вариантов модернизации указанного закона, среди которых проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе», разработанный Минэкономразвития, стал самым известным.
В то же время Федеральная антимонопольная служба выдвинула альтернативные предложения по модернизации Федерального закона № 94-ФЗ. В итоге компромиссная версия была одобрена и принята Советом Федерации федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ от 05.04.2013, который в тот же день подписал Президент РФ.
По сравнению с Федеральным законом № 94-ФЗ новый закон дал более широкое понимание принципа эффективности, в частности, необходимость достижения целей (показателей), и ввел новый важный принцип – стимулирование инноваций, то есть при равных условиях приоритет закупок получила инновационная и высокотехнологичная продукция.
Также произошли некоторые принципиальные изменения в регулировании государственного и муниципального заказа. Была значительно расширена сфера применения закона №44-ФЗ – он регулирует планирование закупок, определение поставщиков (от публикации уведомления до заключения договор с победителем), процесс закупки (поставки) продукции до исполнения договора сторонами, а также учет и контроль результатов. В законе предусмотрено также улучшение информационного обеспечения договорной системы по сравнению с периодом, когда закупка подпадала под действие Федерального закона №94-ФЗ.
Таким образом, система государственных закупок в России прошла длительный период эволюции, а ее развитие и совершенствование продолжается и сегодня. В действующий закон №44-ФЗ с момента его принятия было внесено уже более 70 изменений.
С функциями и принципами государственных закупок Вы можете ознакомиться в нашей предыдущей СТАТЬЕ.