Активное развитие мировой индустрии туризма началось в середине ХХ века. В современном мире туризм выступает базовой отраслью экономики многих стран, обеспечивая рост производства, занятости населения, защиту культурного наследия и окружающей среды. Для Росси туристическая отрасль также имеет важное экономическое значение. По итогам 2019 года ее вклад в ВВП достиг 4,8%.
Успешное развитие туристической отрасли предполагает активное участие государства, которое проявляется в разработке соответствующих механизмов поддержки и регулирования, организации взаимодействия между государством, бизнесом и населением в данной сфере. Государственное участие в развитии туризма реализуется при помощи мер соответствующей государственной политики.
Государственная политика в сфере туризма представляет собой комплекс мер правового, социально-экономического и культурного характера, которые реализуются с целью развития национальной туристической индустрии, эффективного использования туристских ресурсов и повышения конкурентоспособности отечественного туристского продукта.
Основными задачами государственной политики в сфере туризма являются:
- всестороннее обеспечение реализации права граждан на отдых;
- соблюдение интересов государства в сфере туризма и смежных областях;
- обеспечение защиты прав иностранных туристов, а также отечественных туристов за границей;
- достижение международных стандартов туристической отрасли, повышение уровня ее внешней открытости;
- эффективное использование государственного имущества туристической отрасли, в частности земельных ресурсов;
- применение дифференцированного подхода к отдельным регионам, видам и центрам туризма;
- формирование справедливых и равных условий для участников рынка, стимулирование конкуренции;
- содействие инновационному развитию и внедрению передовых технологий;
- обеспечение социальной защиты граждан, предоставление льгот отдельным категориям населения;
- согласованность с другими направлениями государственной социально-экономической политики.
Основные инструменты государственной политики в сфере туризма представлены в табл. 1.
Таблица 1 – Инструменты государственной политики в сфере туризма
| Область применения | Инструменты государственной политики |
| Правовая сфера | Разработка нормативной правовой базы в сфере туризма; установление правил выезда, въезда и пребывания на территории государства; таможенное регулирование; развитие механизмов сертификации, стандартизации и лицензирования в сфере туризма; обеспечение безопасности и борьба с преступностью. |
| Экономическая сфера | Целевое бюджетное финансирование программ развития туризма; налоговое стимулирование туристической деятельности; формирование благоприятных условий для инвестиций в туристическую отрасль. |
| Социальная сфера | Налоговое стимулирование субъектов туристической деятельности к предоставлению социальных льгот; развитие адресного социального туризма с привлечением общественных и профсоюзных организаций, |
| Научно-образовательная сфера | Поддержка научных исследований и разработок в туристической отрасли; обеспечение туристической индустрии профессиональными кадрами; формирование национальной информационно-аналитической базы. |
| Организационная сфера | Формирование имиджа Российской Федерации на мировом рынке туризма; участие в международных туристских программах; содействие в продвижении туристического продукта на внутреннем и мировом рынке; создание условий для многоцелевого использования туристской инфраструктуры; координация деятельности государственного и частного сектора в сфере развития туризма. |
| Инновационная сфера | Формирование условий инновационной деятельности в сфере туризма, налоговое стимулирование инновационной деятельности, инвестирование в новые виды туризма и технологии их обеспечения. |
Государственная политика в сфере туризма может осуществляться с использованием различных форм и методов. К основным формам реализации государственной политики в сфере туризма следует отнести: нормативно-правовое регулирование отрасли, механизмы прямого и косвенного стимулирования и поддержки субъектов туристической деятельности, регламентация, координация и контроль. Государство обеспечивает правовое регулирование туристической индустрии, формирует налоговую и визовую политику, осуществляет стандартизацию и лицензирование деятельности субъектов туристического рынка, реализует мероприятия по защите природных ресурсов и культурного наследия, а также осуществляет прямое бюджетное финансирование данной сферы.
Разработка нормативной правовой базы является основой реализации государственной политики в сфере туризма. Она обеспечивает защиту прав человека и гражданина, интересов общества и государства, а также определяет формы и направления государственного участия в развитии данной сферы социально-экономических отношений.
Разработанная законодательная база служит основой для формирования различных документов доктринального характера (стратегий и концепций), которые определяют цели развития, а также порядок решения существующих проблем в сфере развития туристической отрасли. Поставленные цели определяют выбор методов государственного участия, большинство из которых применяется в других отраслях экономики. При этом каждый из методов имеет свою специфику реализации, в частности набор критериев, необходимых для принятия решений.
Специфические особенности в сфере туризма приобретают такие методы как стандартизация, сертификация, лицензирование, контроль, а также организационная, техническая, маркетинговая, образовательная и информационная поддержка отрасли. По аналогии с другими отраслями, основным инструментом влияния (механизмом реализации) являются государственные целевые программы, которые дополняются соответствующими региональными программами.
Необходимо отметить, что реализация государственной политики начинается после принятия соответствующего нормативного акта, но в процессе разработки политики не менее важно предусмотреть правовое обеспечение для всех последующих решений субъектов государственной власти. При этом качество системы правового регулирования государственной политики относят к факторам ее эффективности.
В сфере государственного регулирования туристической отрасли основополагающим нормативным правовым документом является Конституция Российской Федерации. Так, в ст. 27 Конституции РФ закреплено право граждан на свободное перемещение в пределах государства, а также на свободное пересечение государственной границы. В ст. 37 установлено право граждан РФ на отдых. Ст. 44 гарантировано «право каждого на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям».
Федеральным законом №132-Ф3 от 24.11.1996 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» установлены ключевые цели и приоритетные направления развития туризма в России. Закон определяет следующие цели туризма:
- реализация законных прав граждан на отдых и свободу передвижения;
- развитие международного сотрудничества;
- рост государственных доходов, благосостояния граждан, а также создание дополнительных рабочих мест благодаря развитию туристической отрасли;
- защита природы и памятников культуры.
Программные мероприятия по развитию туризма закреплены в «Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года». Согласно данному документу, «развитие туризма имеет большое значение для государства в целом, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Россия располагает огромным потенциалом для развития внутреннего и въездного туризма. Развитие и максимальная реализация такого туризма является основной задачей Стратегии». Стратегия детально описывает текущее состояние развития туристической отрасли в России, устанавливает цели и задачи, а также механизмы реализации мероприятий по развитию сферы туризма.
Важно отметить, что документом определены также основные риски развития туризма, в числе которых геополитические риски, макроэкономические, финансовые, техногенные и экологические риски. Стратегия также устанавливает конкретные целевые показатели, которые характеризуют эффективность государственной политики по развитию туристической отрасли.
Среди законодательных актов федерального уровня, которые регламентируют сферу туризма, следует также отметить Постановление правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта». Данный документ формализует ключевые требования к организации деятельности субъекта рынка туристических услуг, устанавливает порядок заключения, выполнения, прекращения или изменения договорных обязательств в отношении туристского продукта, а также порядок разрешения споров и ответственность сторон.
С целью создания условий для реализации государственной политики в области туризма в России была разработана подпрограмма Е «Туризм» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика». Подпрограмма направлена на формирование конкурентоспособного национального туристического продукта, который сможет удовлетворить туристические потребности граждан и обеспечить комплексное развитие регионов России при условии сохранения культурного наследия и экологической стабильности.
Основные задачи подпрограммы заключаются в обеспечении стабильного развития туристической сферы и повышении ее доли в макроэкономических показателях; повышении уровня жизни граждан и создании дополнительных рабочих мест; увеличении доходов от туристической сферы в государственном бюджете и повышении имиджа России на международном рынке.
Политика государства в сфере туризма осуществляется под непосредственным руководством системы федеральных и региональных органов государственной власти, а также субъектов туристического рынка (туристические агентства, туристические операторы). Ключевая роль в этой системе отводится Правительству РФ, к полномочиям которого относится развитие туристской инфраструктуры, законодательное регулирование отрасли, регулирование деятельности участников рынка, защита интересов и безопасности туристов и др.
В системе органов исполнительной власти следует также отметить особую роль Министерства экономического развития РФ, которое отвечает за достижение социально-экономического развития государства и отдельных секторов экономики, в том числе и туристической отрасли. В его управлении находится Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), основанное в 2004 году.
К полномочиям Ростуризма относится разработка Федеральных целевых программ (ФЦП) по развитию въездного и внутреннего туризма. Ключевая цель ФЦП заключается в обеспечении международной конкурентоспособности национального туристского продукта. Ростуризм также ведет Единый реестр туроператоров, организует различные мероприятия (конгрессы, семинары, выставки, конференции), а также реализует продвижение российского туристского продукта, как на внутреннем, так и на мировом туристическом рынке.
В структуре Ростуризма действует «Национальный маркетинговый центр по туризму» («Visit Russia»), который был создан в целях поддержки информационного взаимодействия с другими странами посредством сотрудничества с иностранными компаниями и СМИ, а также при помощи открытия зарубежных туристических представительств. Данная структура осуществляет разработку и продвижение имиджа России за рубежом как привлекательного туристического региона.
Государственная политика в сфере туризма реализуется также на уровне региональной власти. Органы власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за формирование благоприятных условий для развития туристической отрасли в своем регионе. Они наделены полномочиями принятия необходимых нормативных правовых актов. Региональное законодательство в сфере туризма должно соответствовать федеральным законам. На региональном уровне могут формироваться собственные органы исполнительной власти, ответственные за реализацию политики в сфере туризма (Агентство по туризму Иркутской области, Комитет по туризму города Москвы, Государственный комитет по туризму Республики Татарстан и т. п.).
Российская Федерация и ее регионы обладают высоким туристско-рекреационным потенциалом. На территории государства расположены объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, уникальные рекреационные и природные ресурсы. Реализованные меры государственной политики способствовали определенным позитивным изменениям в туристической индустрии России, в частности, была усовершенствована система управления сферой туризма, повышена эффективности работы туристических комплексов, определена роль рекламы в деятельности туристических предприятий, начала интенсивно развиваться система профессионального туристического образования. Однако, как отмечают исследователи, туристский потенциал России использован далеко не в полном объеме. Для эффективного использования существующих возможностей необходимо дальнейшее активное участие государства в поддержке и развитии сферы туризма.
Список использованных источников
- Войт, М. Н. Государственное регулирование в сфере туризма и гостеприимства : учебно-методическое пособие / М. Н. Войт. – Сочи : РосНОУ, 2019. – 170 с.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)// СПС КосультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
- Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 — 2025 годы)» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297883/18eb24005fd062573c142fb7f98769137ce7d974/
- Куклина Е.А. О государственной политике в сфере туризма и рекреации (в контексте лучших мировых практик) / Е. А. Куклина, Д. Ю. Десятниченко // Управленческое консультирование. – 2017. – № 10 (106). – С. 15-30.
- Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №316 (ред. от 31.03.2021) Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162191/e9b262960401d553a56ab79593304e176a006983/
- Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 года №2129-р)// Федеральное агентство по туризму. URL: https://tourism.gov.ru/contents/documenty/strategii/strategiya-razvitiya-turizma-v-rossiyskoy-federatsii-v-period-do-2035-goda/
- Туризм, общий вклад в ВВП. URL: https://knoema.ru/atlas/topics-percent