Под государственной гражданской службой Российской Федерации понимают разновидность государственной службы, состоящую в служебной профессиональной деятельности отдельных граждан РФ, занимающих должности, входящие в состав государственной гражданской службы. Такая профессиональная деятельность направлена на обеспечение неукоснительного исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и других органов, установленных законодательством[1].
Анализ определений государственной гражданской службы в различных источниках показывает, что существует организационно-правовой подход, который заключается в том, что государственную гражданскую службу необходимо рассматривать в качестве публично-правового института, призванного реализовывать на практике задачи и функции, возложенные на государство.
При этом следует отметить, что существует и другой подход к рассмотрению сущности категории государственной гражданской службы. Данный подход имеет название «классического» или трудо-правового подхода, в основе которого заложено понимание гражданской службы исключительно как специфической профессиональной трудовой деятельности. В связи с этим, лица, замещающие должности государственной гражданской службы могут рассматриваться не только как обладатели определенных полномочий органов государственной власти, но и как отдельная категория работников, исполняющих служебные (трудовые) обязанности по найму[2].
Ни одна из этих точек зрения не является более предпочтительной, поскольку лишь их совокупность представляют собой всеобъемлющее трактование государственной гражданской службы, которое отражает различные аспекты данной категории.
Наряду с этим государственная служба характеризуется двойственностью интересов профессиональной деятельности. С одной стороны, она направлена на удовлетворение, государственных, общественных интересов, а с другой обусловлена индивидуальными, личными интересами лиц, замещающих должность государственного служащего.
Таким образом, государственная служба имеет публичное (государственное) и частное начало. Публичное начало состоит в том, что служащий обязан осуществлять свои полномочия для реализации государственных функций и задач, а личное начало состоит в том, что служащий заинтересован в получении материального вознаграждения и других стимулов за выполнение служебных обязанностей.
Исходя из этого, государственную гражданскую службу следует рассматривать как комплексную категорию, которая имеет публичный характер и реализуется посредством выполнения государственных функций в процессе трудовой деятельности специального вида.
Одним из ключевых элементов организационно-правовых основ государственной гражданской службы выступают ее принципы. Принципы государственной гражданской службы призваны определять правовое и организационное содержание, создание и функционирование государственной службы, устанавливать важнейшие и прочные связи в механизме государственного управления.
К основным принципам гражданской службы относятся[3]:
1) приоритет прав и свобод гражданина и человека;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3) равные условия доступа граждан к прохождению гражданской службы и равные условия ее прохождения в независимости от их пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств, не связанных с деловыми и профессиональными качествами;
4) компетентность и профессионализм гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) открытость и доступность информации о гражданской службе;
7) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;
8) взаимодействие с гражданами и общественными объединениями.
Наряду с принципами государственной гражданской службы отдельного внимания заслуживает рассмотрение также понятия ее ценностей. В Российской Федерации понятие ценностей гражданской службы в законодательстве не применяется, однако активная дискуссия в отношении принципов поведения гражданских служащих в процессе исполнения служебных обязанностей проводилась еще в 2000-х гг. при разработке и рассмотрении проекта Федерального закона № 85554-3 «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации»[4]. Текст проекта закона предусматривал необходимость соблюдения честности, справедливости, беспристрастности, корректности, лояльности и ответственности гражданских служащих в процессе профессиональной деятельности. Однако этот проект был отклонен Государственной думой, а реализация инициативы была урегулирована Указом Президента Российской Федерации[5].
Принятый позднее Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих[6] не включает новые предписания и объединяет этические нормы, утвержденные ранее Законом №79-ФЗ и упомянутом выше Указе Президента РФ. Типовой кодекс стал основой для принятия соответствующих этических кодексов в органах власти федерального и регионального уровня.
Следует отметить, что в декабре 2018 года Минтрудом России в помощь руководителям государственных органов была разработана и утверждена Методика формирования и развития профессиональной культуры государственного органа[7], направленная на эффективную реализацию гражданскими служащими функций и задач государственных органов, в том числе, за счет формирования профессиональной культуры, которая основана на общей мисси, ценностях, принципах и правилах поведения.
Следует также выделить основные признаки, характеризующие особенности государственной гражданской службы и ее отличия от иных видов публичной службы:
1. Профессионализм. Государственная гражданская служба является основным видом профессиональной деятельности для государственного служащего. Прохождение данного вида службы по совместительству не допускается. Иные виды оплачиваемой или без оплатной деятельности разрешаются лишь на условиях и в порядке, установленном федеральным законодательством. Существующие законодательные ограничения направленны на достижение особенно высокого качества исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими.
2. Компетентность. Государственный гражданский служащий должен в первую очередь соответствовать уровню высокой ответственности при выполнении функций государственной гражданской службы. Требования выдвигаются в отношении стажа профессиональной деятельности, уровня образования, а также профессиональным знаниям. Такие требования являются формализованными критериями, позволяющими обеспечивать равные условия при замещении должностей, а также обеспечивать способность служащих качественно выполнять обязанности по замещаемой должности государственной службы.
3. Прохождение службы на должностях, входящих в состав Реестра должностей государственной гражданской службы. Правовой статус государственного гражданского служащего приобретается гражданином лишь после его назначения на должность, относящуюся к категории государственной гражданской службы.
Правовые основы государственной гражданской службы формируют статус гражданского служащего, под которым следует понимать установленное государством гарантированное положение, включающего совокупность его прав и обязанностей. Система современной российской государственной гражданской службы предполагает наличие различных правовых статусов государственных гражданских служащих: общий, особенный, индивидуальный и специальный[8].
Основные элементы правового статуса государственного гражданского служащего включают его права, свободы, обязанности ограничения и запреты, ответственность, порядок поощрения и стимулирования. Эти элементы статуса закреплены в действующем законодательстве и гарантированы государством.
Общий правовой статус государственного гражданского служащего установлен Конституцией РФ и федеральными законами.
Особый правовой статус отражает специфику профессиональной служебной деятельности в определенных видах государственной гражданской службы.
Относительно специального правового статуса государственного гражданского служащего, то он устанавливается положениями государственного органа исходя из специфики его функций.
Индивидуальный правовой статус определяется должностным регламентом по конкретной должности. Эта разновидность правового статуса включает различные нормы общего, особого и специального правового статуса служащего.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что основным документом, нормы которого определяют правила и порядок деятельности государственного гражданского служащего, является должностной регламент конкретной должности государственной гражданской службы. В этом документе также содержатся основные требования, предъявляемые к служащему.
Должностные регламенты являются составной частью административного регламента органов государственной власти. Ключевые требования к формированию содержания должностного регламента установлены ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Они включают в себя:
- квалификационные требования, которые охватывают уровень знаний и навыков, образования, стажа гражданской службы;
- перечень должностных обязанностей, прав и ответственность служащего за ненадлежащее исполнение (неисполнение) обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, функциями и задачами структурного подразделения государственного органа и особенностями замещаемой должности;
- перечень вопросов, по которым гражданский служащий имеет право или обязанность принятия самостоятельных решений;
- порядок взаимодействия гражданского служащего в процессе исполнения служебных обязанностей с другими служащими, гражданами и организациями;
- показатели, характеризующие эффективность и результативность работы служащего и пр.
Следует отметить, что все положения должностного регламента должны в обязательном порядке учитываться при проведении конкурса на замещение определенной вакантной должности гражданской службы, а также в процессе аттестации, квалификационных экзаменов, планирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
В связи с формированием и развитием современного демократического государства важность государственной гражданской службы постоянно растет, поскольку она является фундаментом механизма государственного управления, осуществляемого государственными служащими. Действуя между государством и обществом, государственная служба реализует жизненно важные для всего общества задачи.
Государство, которое представляет собой легитимную власть в обществе, реализует свои цели и задачи при помощи государственного управления. Основным инструментом реализации функции управления является государственная гражданская служба. В этом заключается общая логика взаимодействия и взаимосвязи власти, государственного управления и государственной службы.
Таким образом, институт государственной гражданской службы выступает исходным правовым инструментом в системе построения государственности. Исторический опыт многих стран доказывает, что именно государственная гражданская служба способна обеспечивать эффективное решение целого ряда правовых, экономических, политических, социальных и других задач. Объединение ее возможностей как функционального явления с качественным составом государственных служащих формирует основу эффективного государственного управления.
Список источников:
[1] Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации : учебник для магистров [Текст] / А. А. Демин. – 8-е изд., перераб. и доп. – М. : Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2015.
[2] Спектор А.А., Туманов Э.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации [Текст] / А.А. Спектор, Э.В. Туманов // ЮРКОМПАНИ, 2016.
[3] О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (последняя редакция) // Доступ из СКС «КонсультантПлюс». – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения 15.02.2020).
[4] Проект Федерального закона № 85554-3 «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации» внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ В. Н. Южаковым, В. А. Рыжковым, Б. Е. Немцовым, Н. Д. Ковалевым, В. Н. Лысенко, С. С. Митрохиным 25.04.2001 // Профессиональная справочная система «Техэксперт». – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/901812981 (дата обращения 16.02.2020).
[5] Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 19.08.2002. № 33. Ст. 3196.
[6] Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в образовании. № 36. Декабрь, 2011.
[7] Методика формирования и развития профессиональной культуры государственного органа (утв. Минтрудом России) // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_315498/ (дата обращения 10.02.2020).
[8] Конин Н.М. Административное право: учебник [Текст] / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. – М.: Издательство Юрайт, 2015.