Статистические данные о возрастании количества чрезвычайных ситуаций в мире свидетельствуют о том, что в современных условиях органы государственного управления каждой страны все чаще сталкиваются с новыми вызовами и угрозами, которые обуславливают появление у них новых задач и полномочий. Несмотря на существенные различия в организации отечественных и зарубежных структур управления в сфере безопасности и чрезвычайных ситуаций (ЧС), опыт других стран является актуальным для изучения и с целью выявления и внедрения наиболее эффективных практик.
Общей чертой зарубежных систем обеспечения безопасности и гражданской защиты населения является наличие специального координационного органа, на который возлагается реализация государственной политики в указанной сфере.
В США таким в роли центрального координационного органа выступает Федеральное Агентство Управления в чрезвычайных ситуациях (FEMA). Этот орган является независимой структурой федерального правительства и подчинен непосредственно Президенту США. В составе ключевых задач FEMA следует выделить следующие:
— совершенствование защиты систем оповещения и связи;
— обеспечение нормального функционирования и защиты федеральных и муниципальных органов власти;
— обучение и координация сотрудников полиции и пожарной безопасности в сфере противодействия террористическим угрозам.
Помимо этого, к полномочиям FEMA относится также подготовка и обучение граждан по вопросам гражданской защиты, проведение научно-исследовательской работы в этой сфере, информационное обеспечение проводимых мероприятий гражданской защиты [1].
Интересным является также опыт США в области построения системы органов государственного управления сферой безопасности и гражданской защиты населения. Начальник FEMA одновременно является главой комиссии по действиям в ЧС, в состав которой включены также помощники президента, представители МВД и правительственных структур, осуществляющих формирование бюджета.
Региональным руководителем гражданской защиты каждого штата является руководитель соответствующей службы, которая имеет свой штаб. Вместе с этим, формируются также местные штабы округов, районов и городов. Промышленные предприятия, которые имеют в штате более 50 сотрудников, формируются комитеты гражданской защиты, возглавляемые руководителем предприятия.
Привлекает внимание также построение информационного обеспечения деятельности FEMA. Сегодня в США действует более чем 6 тысяч диспетчерских центров, которые принимают звонки по единому телефонному номеру службы спасения – 911. Большинство этих центров оснащено специальной аппаратурой, обеспечивающей при поступлении звонка отображение адреса и телефона звонящего, а также предоставляющей руководителю оперативную и достоверную информацию для принятия управленческих решений по спасению населения.
Однако наряду с положительным опытом функционирования указанной структуры следует отметить и ее недостатки, которые заключаются в разветвленности органов управления, громоздкостью и дублированием их основных функций, что затрудняет процесс управления в момент реагирования на ЧС.
Подходы к распределению функций по выполнению мероприятий в сфере безопасности и гражданской защиты населения в европейских странах имеют как определенные особенности, так и общие с американской системой характеристики. Так, похожие на FEMA органы государственного управления создан в Великобритании – Управление гражданской защиты при Министерстве внутренних дел, Германии – Федеральное управление гражданской защиты, подчинено канцлеру, Франции – Национальное управление гражданской защиты и гражданской безопасности министерства внутренних дел, Италии – Национальная служба гражданской защиты под эгидой министерства защиты [2].
Имеет свои особенности структура безопасности и гражданской защиты Нидерландов, где общее руководство этой системой осуществляет министерство внутренних дел через Главное управление гражданской защиты. При этом территория страны разделена на 12 округов (по количеству провинций), где руководство органами управления гражданской защиты осуществляет комиссар провинции, а непосредственное управление – начальник службы гражданской защиты вместе со своим штабом.
Особенностью построения системы безопасности и гражданской защиты населения в Нидерландах на региональном и местном уровне является то, что начальником службы гражданской защиты отдельных общин является бургомистр, которому подчиняются все местные службы, обеспечивающие безопасную жизнедеятельность общин: противопожарная, медицинская, полицейская, коммунальных услуг и социального обеспечения. Руководящим органом в пределах района является совет, в состав которого входят бургомистры общин, начальники гражданской защиты и их штабы [3].
Интересным оказался опыт Германии, где ключевым звеном системы безопасности и гражданской защиты населения на местном уровне являются добровольные общественные формирования и организации. На государственном уровне гражданская защита возлагается на Министерство внутренних дел, при этом, обеспечение мероприятий гражданской защиты осуществляется отдельными федеральными министерствами, поэтому при МВД создан постоянный комитет, которому подведомственны отделы МВД земель. В его структуре создан центральный орган, обеспечивающий координацию работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, специализированных структур по вопросам ЧС – Федеральное управление гражданской защиты населения и помощи при катастрофах.
Основу формирований безопасности и гражданской защиты составляют подразделения, входящие в Службу защиты от катастроф, общее руководство которыми осуществляется федеральным Союзом самозащиты. В составе этой службы действуют или тесно сотрудничают с ней целый ряд добровольных общественных организаций.
Гражданская защита во Франции является составной частью национальной обороны страны, общее руководство которым осуществляет министр внутренних дел через департамент гражданской защиты. Для выполнения задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в стране созданы специальные органы управления, а гражданская защита предусматривает функционирование всех ветвей власти и объединяет ответственность, как государства, так и местных администраций в сфере предупреждения, ликвидации ЧС и их последствий.
В Великобритании руководство сферой общественной безопасности и гражданской защиты населения также осуществляется Министерством внутренних дел, а на муниципальном уровне выполнение мероприятий организуют советы графств, административных районов, муниципалитетов городов через специально созданные комитеты [4].
В Швеции функции организации безопасности и ликвидации чрезвычайных и кризисных ситуаций, начиная с 2009 г. возложены на Шведское гражданское агентство непредвиденных ситуаций (MSB). MSB тесно сотрудничает на местах с муниципальными органами самоуправления и добровольными общественными формированиями для реализации своей ключевой функции – предотвращения ЧС, а также оказания помощи населению при их возникновении. MSB в своей деятельности уделяет большое внимание обучению граждан действиям в экстренных ситуациях, основу которого составляет учебная, профилактическая и разъяснительная работа.
Структурными подразделениями MSB является информационный и аналитико-исследовательский департаменты, к полномочиям которых отнесены задачи по организации информационно-аналитической работы, обеспечение информирования органов государственного управления и населения страны об угрозе и возникновении ЧС. Помимо этого, в структуру MSB входят и другие функциональные департаменты: предупреждения ЧС, департамент обеспечения мероприятий, департамент международного сотрудничества, обеспечения контроля, а также административные департаменты: юридический, и департамент сотрудничества со странами ЕС. Возглавляет MSB Генеральный директор, который входит также в руководящий орган этого учреждения – правление [5].
Шведская система безопасности и готовности к чрезвычайным ситуациям направлена на защиту жизни и здоровья, жизненно важной инфраструктуры от всех видов опасностей и рисков на основе оценки рисков возникновения чрезвычайных ситуаций и готовности к реагированию на них, также программ профилактики, планирования, обеспечения готовности, реагирования и восстановления. Она, в первую очередь, строится на принципе ответственности органа государственного управления, местной власти и субъектов хозяйствования за выполнение мероприятий по предотвращению ЧС, реагированию в случае возникновения и ликвидации последствий.
На уровне регионов, округа административных советов несут ответственность за координацию деятельности структур гражданской обороны, а также выступают в качестве координационного центра для государственных, частных структур и СМИ в процессе ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий. Шведские муниципалитеты, действующие на местном уровне, имеют большую степень автономии и играют важную роль в сфере планирования и готовности к действиям при возникновении ЧС. Муниципальная власть несет всю полноту ответственности за мероприятия гражданской защиты и предотвращения ЧС на местном уровне. При этом муниципалитеты имеют полную поддержку и помощь со стороны руководящего состава округа.
К полномочиям муниципалитетов относится организация пожарной безопасности и спасательных работ в случае несчастных случаев. Кроме того, каждый муниципалитет отвечает за гражданскую оборону и срочную мобилизацию. Также муниципалитеты осуществляют контроль над деятельностью, опасной для окружающей среды, финансируют спасательные службы [6].
Анализ опыта зарубежных стран по созданию и функционированию системы безопасности и гражданской защиты, перспектив развития государственного управления в указанной сфере свидетельствует о том, что, несмотря на общие характеристики и определенные различия в структуре, руководстве и руководстве силами безопасности и гражданской защиты, на указанные системы возлагаются аналогичные задачи, заключающиеся в планировании мер по предотвращению угроз чрезвычайных ситуаций, реализации адекватного реагирования на них, осуществлении государственного управления в условиях их возникновения и ликвидации, предоставлении помощи населению и обучении граждан правилам поведения в экстремальных ситуациях [7].
Отмечается также отсутствие единых подходов европейских стран к созданию и внедрению систематизированных планов действий, и низкий уровень взаимодействия при использовании национальных и региональных ресурсов, выделяемых для ликвидации чрезвычайных ситуаций, бессистемность в подходах руководства стран-членов Европейского Союза к реагированию на кризисы.
К положительному опыту европейских стран можно отнести перераспределение прав, ответственности, затрат между центральными органами государственного управления и организациями на местах в пользу последних, вследствие чего возрастает ответственность местных органов власти и самоуправления. При этом важным аспектом является внедрение мероприятий по оказанию финансовых ресурсов на выполнение мероприятий безопасности и гражданской защиты с центрального уровня на местный уровень и частные организации.
Таким образом, опыт развитых демонстрирует, что децентрализованная модель организации общественной жизни в целом, и гражданской защиты – в частности, доказала свое превосходство над централизованной. В отечественной практике организации управления безопасностью и гражданской защитой населения может быть учтен положительный опыт функционирования систем гражданской защиты США и европейских государств, где безопасность и гражданская защита и система ее информационно-аналитического обеспечения является составляющей общественной жизни и, в соответствии с законодательством, каждый гражданин должен и имеет право принимать участие в мероприятиях, направленных на обеспечение безопасности и предотвращение ЧС, и ликвидацию их последствий.
Список использованных источников
[1] Официальный сайт FEMA [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.fema.gov/ru [2] Мазурин Е. П. Гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций : учебное пособие / Е.П. Мазурин, Р.И. Айзман. – Москва : КНОРУС, 2018. – С. 141. [3] Каван С. Гражданская защита в Европейском Союзе [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://fbiweb.vsb.cz/moldavia/files/_CO_Kavan.pdf [4] Волкова А.А. Безопасность в чрезвычайных ситуациях : учебное пособие / А.А. Волкова [и др.]. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2017. – С. 121. [5] Защита и действия населения в чрезвычайных ситуациях: учебное пособие для высшей школы / Под руководством к.в.н. Е.И. Насса; под. ред. к.т.н. А.С. Клецова. – М. : МГУ им. М. В. Ломоносова, 2014. – С. 211. [6] Гражданская оборона / Под общ. ред. В.А. Пучкова; МЧС России. – М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016. – С. 238. [7] Humanitarian Aid and Civil Protection. European Commission [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://ec.europa.eu/echo/about/ presentation_en.htm