Историческое начало формирования местного самоуправления в России исследователи относят к XV-XVI вв., к тому времени возникла «система кормлений». На этом этапе развития местное самоуправление реализовывалось при помощи наместников и волостелей, которые назначались из центра. Ко второй половине XVI – началу XVII в. относится этап формирования земского и губного управления в России.
Прообразом современного самоуправления можно считать введение Петром I западной модели городского управления. В 1711-1724 гг. в городах вводился институт городовых магистратов, которые в начале своей деятельности исполняли функции административно-финансовых и судебных учреждений, а также осуществляли надзор за сбором государственных налогов и пошлин. Постепенно им были переданы обязанности по контролю над соблюдением внутреннего порядка и городским благоустройством. Выборы членов городовых магистратов осуществлялись жителями города. Бурмистров избирали на пожизненный срок, что обесценивало саму идею их выборов. Городские жители фактически могли лишь надеяться на должную исполнительность своих кандидатур.
Органы местного самоуправления, созданные во времена правления Петра I, на практике оказались малоэффективными. Российское государство было не готово отделить администрацию от суда, контроль от исполнения, управление финансами – от полиции и т. п. Сформированные учреждения требовали больших материальных затрат. Уже в 1730-е гг. основную их часть пришлось ликвидировать и вернуться к системе уездного деления, которая существовала раньше. В губерниях центральным органом юстиции и управления становились губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы.
Последующее значительное реформирование системы самоуправления было реализовано в конце XVIII века Екатериной II. В процессе реформы были приняты законодательные акты, которыми закреплялись отдельные принципы местного управления на территории царской России. К таким актам относятся Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое положение 1785 г.) и Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.).
Указанные документы предоставляли дворянству право на создание на территории уезда и губернии дворянской организации, а также право организации собственных органов управления, формирование уставного капитала. Из состава всех сословий были сформированы сословные общества. К их полномочиям были отнесены права «на внутреннее управление сих обществ», а также на них были возложены задачи по реализации местного самоуправления. Таким образом, в процессе реформы была достигнута главная цель Екатерины II – внедрение принципа децентрализации государственной власти и создания на местах отдельных самоуправляющихся единиц.
Реализация местного самоуправления осуществлялась при помощи двух дум – Шестигласной и Общей. Общая дума исполняла распорядительные функции. Состав Шестигласной думы избирался из Общей думы. Она являлась не только исполнительным органом Общей думы, но и отвечала за решение ряда задач Общей думы. Основные отличия заключались в том, что для решения наиболее значимых вопросов созывалась Общая дума, а Шестигласная дума отвечала за оперативное ведение городских дел. При этом распорядительная функция дум фактически ограничивалась губернским правлением.
Исходя из Положения 1785 г. собрание «общества градского» было третьим органом управления в городе. Собрание «общества градского» созывалось лишь с разрешения губернатора или генерал-губернатора с периодичностью не чаще чем раз в три года. К началу 1786 г. эти учреждения стали осуществлять свою деятельность в Москве, а позднее и в других российских городах. Общая дума и Собрание Градского общества не подчинялись друг другу, а реализовывали свои функции параллельно. Порядок их взаимодействия устанавливался Городовым положением.
Описанная система самоуправления просуществовала до начала 1871 г. При этом становление эффективного общественного самоуправления так и не состоялось. По мнению многих исследователей, этому помешало существовавшее крепостное право и сопротивление чиновников.
Наиболее последовательным этапом развития местного самоуправления в России можно считать период 60-70-х гг. XIX в., связанный с либеральными реформами Александра II. Эпоху «Великих реформ» 19 февраля 1861 г. открыл Манифест «О всеобщем даровании крестьянам прав на условия свободного сельского народа и их жизни», который устанавливал создание системы самообеспечения крестьянских хозяйств, заменившей родовую власть землевладельцев.
В целом реформа поставила государственного крестьянина под такой жесткий бюрократический контроль, что, с правовой точки зрения, вероятно, неправильно говорить о самоуправлении.
В 1861 г., одновременно с освобождением от крепостного права, бывшие помещичьи крестьяне получили двухуровневую (или двухступенчатую) систему самоуправления собственности, которая в 1866 г. была распространена также и на государственных крестьян.
В результате реформы 1861 г. неформальная самодеятельная крестьянская организация окончательно трансформировалась из института обычного права в институт государственного права, то есть общине был предоставлен статус крестьянской корпорации недвижимости с правом юридического лица, юридически регулирование его деятельности и контролем со стороны администрации. Последний изначально был осуществлен посредниками по линии мира, но в 1874 г. они были отменены, а в деревне не было органов администрации короны, кроме полиции.
Местное самоуправление в российском государстве, в своем современном представлении, начало свое формирование после проведения Земской реформы в 1864 г. и Городской реформы в 1870 г. Проведение этих реформ стало фундаментом для развития всесословного самоуправления, осуществлявшего свою деятельность на основании принятого 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях, а также Городового положения 1870 г.
Районные и провинциальные земские учреждения включали в свой состав провинциальные и уездные земские собрания (административные органы), а также провинциальные и окружные администрации (исполнительные органы).
Процесс формирования представительных органов земства осуществлялся при помощи организации многоступенчатых выборов и косвенного представительства. При этом избиратели разделялись на три курии:
1) представители сельских общин;
2) городские жители, владеющие недвижимостью в городе;
3) землевладельцы, независимо от класса.
Провинциальные и уездные земские собрания происходили с периодичностью один раз в год и длились, как правило, несколько дней.
Исполнительный орган уездного или провинциального земства, округа и провинциального земского совета обычно состоял из председателя и членов, избранных провинциальными и районными земскими ассамблеями. Кандидатура председателя районного земского совета утверждалась губернатором, а председатель провинциальной администрации назначался министром внутренних дел.
Земские учреждения фактически не имели независимой власти. Для того чтобы обеспечивать исполнение принятых решений, им необходимо было обращаться в государственные органы (полицию и др.).
За деятельностью земских учреждений осуществлялся постоянный контроль со стороны государственных органов в лице местного губернатора и министра внутренних дел. Они могли остановить решения земских собраний, которые, на их взгляд, «противоречат законам или общим государственным льготам». Решения земского собрания по некоторым вопросам нуждались в официальном одобрении губернатора или министра внутренних дел.
Следует отметить, что проведенная реформа характеризовалась территориальной ограниченностью: лишь 34 губернии Центральной России попадали в число тех, где должны были быть созданы земские учреждения.
При этом земская реформа все же имела важное значение в развитии местного самоуправления поскольку позволила мобилизовать социально активную часть общества. Так только в состав земских гласных ежегодно входило около 12 тысяч человек. Эта цифра увеличивалась за счет так называемого «третьего элемента» – местной интеллигенции, которая привлекалась к работе земства.
Последний этап развития местного самоуправления в дореволюционной России относится к 80-м и 90-м гг., когда последовал ряд законодательных актов, направленных на ограничение реформ Александра II, в том числе в области местного самоуправления. Эти шаги были вызваны изменением внутренней политики, оценка которой в исторической науке неоднозначна. Современники называли это политикой «обратного», в советской литературе в эпоху Александра III было названо «контрреформы». Современные исследователи называют эти меры «корректировочными реформами» или «консервативной модернизацией».
12 июня 1890 г. было вступило в силу новое «Положение о провинциальных и районных земских учреждениях». При том, что, в общем виде система земских учреждений, созданная в конце 60-х гг. XIX в., сохранилась, положение самоуправления значительно ухудшилось.
Во-первых, произошло преобразование земских институтов, состоявших из всех сословных классов, в классные. Также, претерпела изменения процедура проведения выборов гласных, изменилось и их количество.
Соответственно, большинство мест в земских учреждениях были отданы дворянам. Об этом также свидетельствует тот факт, что с 1890 г. провинциальные лидеры дворянства и председатели районных земских советов были обязательно включены в состав провинциального собрания.
Во-вторых, изменились требования к лицам, обладающим правом участия в выборах гласных земских учреждений. Согласно Положениям 1890 г. право участия в избирательных съездах предоставлялось лицам, имеющим российское гражданство, достигшим возраста 25-лет, владеющим в течение года землей или иной недвижимостью общей стоимостью не меньше 1,5 тыс. рублей.
В-третьих, права крестьянства представлять свои интересы в районных и провинциальных земских учреждениях значительно сократились. Таким образом, сельские избирательные съезды были отменены. Сельские собрания направили своих представителей на волостное собрание, избрав кандидатов, среди которых губернатор назначил гласные (статья 51 «Положения» 1890 г.).
В-четвертых, ужесточался механизм координации решений, которые принимались земскими ассамблеями. Аналогично с Положением 1864 г., наиболее значимые решения земского собрания должны были получить обязательное одобрение губернатора или министра внутренних дел.
В конце XIX в. вопрос о судьбе земств стал предметом разногласий на бюрократических вершинах России.
Таким образом, городское управление в царской России имеет ряд характерных особенностей, среди которых следует отметить, в первую очередь, многообразие форм самоуправления, что напрямую связано с особенностями национальных, культурных и религиозных традиций, а также показателями социально-экономического развития территорий. Второй особенностью местного самоуправления является неучастие (запрет участия) местных органов власти в политической жизни, поскольку считалось, что основная задача органов самоуправления состоит в решении первоочередных вопросов, возникающих в жизни местного населения. Еще одной характерной особенностью можно считать передачу органам местного управления широких полномочий в экономической и хозяйственной сфере.
Следующий этап развития местного самоуправления связан с изданием Временным правительством Декларации от 03 марта 1917 г., которая определяла одной из основных целей реформу местного самоуправления, а также устанавливала всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. было утверждено волостное земство и его представительный орган – волостное земское собрание, состоявшее из гласных, избиравшихся на трехлетний срок.
После революции органы городского и земского самоуправления подлежали ликвидации как элементы буржуазного государства. Старые органы самоуправления были ликвидированы на основании Циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. Также были распущены органы местного самоуправления, выступившие против советской власти, а остальная их часть была включена в систему местных Советов.
Формирование правовой системы советского государства, характеризовалось революционным отказом от всех существовавших буржуазных элементов, в том числе и упразднением старых законов. Было принято новое законодательство, обеспечивающее регуляцию общественных отношений в новых исторических условиях нового государства.
Основой организации советской власти стал принцип демократического централизма, определявший единственными органами власти Советы народных депутатов, объединенные единой системой управления. Местные органы власти выступали в роли структурных подразделений единой централизованной вертикали государственного управления.
Сегодня статус местных представительных органов определяется ФЗ №131-ФЗ. Следует отметить, что с момента принятия закона в него было внесено более 100 поправок (115 по состоянию на 01.08.2020). Это свидетельствует о продолжении непрерывного процесса развития и совершенствования правового регулирования деятельности местных органов самоуправления. Между положениями ранее существовавшего законодательства и действующими современными правовыми актами существуют определенные сходства и различия. Это является подтверждением определенной исторической преемственности в вопросах законодательного обеспечения работы органов местного самоуправления.
Таким образом, в процессе исторического развития местное самоуправление постепенно трансформировалось в важнейшую часть современного общества, мощный инструмент общественного развития и первичный уровень взаимодействия граждан и органов государственной власти.
В нашей следующей статье охарактеризованы Модели местного самоуправления.
